街道在城市管理中的執法難點及對策

當前，街道在依法行政中存在的主要問題是：在城市管理和執法過程中，協管人員參與執法管理工作，嚴重違反了有關法律規定，原因有三點。

一、歷史原因。街道的城市管理和執法工作都是以街道城管科為主，負責街道范圍內的街、巷、社區市容衛生保潔，攤點（群）整治、居民房屋翻建等日常管理工作。

隨著城區人口的逐年增加，城市管理工作量也成倍放大，城管科現有的編制人員已經無法滿足區域內城市管理和執法工作的需求。各街道都根據自身情況，陸續招聘了8—12名不等的協管人員參與行政管理和執法監督工作，對城區市容、衛生、攤點、違建管理等方面起到了一定的積極作用。

但因協管人員的工資及加班津貼，都有城管科自籌解決，一般通過收費、罰款、門面出租等形式獲取資金來源，罰得多得到也多，這種以“以罰養人”、“罰繳不分”的現狀，直接影響了城管工作人員在人民心目中的形象，是造成街道依法行政工作難有起色的重要原因。

二、體制原因。20xx年5月，區政府以寧秦政字[20xx]105號文件轉發了區市容局《關于批轉的通知》，在街道設立了區市容監察分隊（以下簡稱市容分隊），由街道城管科負責領導。

城管科實際管理著兩支隊伍：一支是市容分隊，不拿街道一分錢，經費有財政全額保障，人員相對穩定，受過比較系統的法律知識培訓，組織紀律觀念強，法律意識和依法辦事的能力和素質相對較高；另一支是有協管人員組成的臨時隊伍，沒有經過培訓上崗和系統法律知識學習，文化程度較低，管理方法簡單粗暴，執法打人、多收費、亂收費現象時有發生，根本不能依法辦事。在城市管理工作方面，有兩支不同的執法隊伍，執行兩種不同的執法標準，怎么能不在執法問題上“打架”呢？實際上，是把一支訓練有素的執法隊伍等同于一支臨時招聘的協管隊伍，嚴重挫傷了市容隊員的工作積極性和主動性。

三、分工原因。派駐各街道的市容分隊，一般只有5—6人組織，相當于各街道城管科的人員編制，而把街道市容環境衛生管理、攤點整治作為市容分隊的工作職責，實際上是承擔了街道城管工作的大部分任務，顯然力量是遠遠不夠的，工作中肯定存在這樣那樣的漏洞和死角。

由于分工上明顯不合理，干得越多，犯錯誤的概略也越大，加上缺乏理解和支持，各方之間矛盾愈加突出，工作上互不支持配合，嚴重制約了街道城市管理和執法工作檔次的提高。開展城市管理相對集中行政處罰權試點工作，是理順執法關系、明確管理職責，促進街道依法行政工作的有利契機。

首先，要搞清楚相對集中的是哪些權限。根據國務院、省、市有關文件規定，相對集中行政處罰權，實際上就是把原來分散于各個行政執法機關的，同時又具有一定的共通性和相關性的行政處罰權集中起來行使，以增加執法的合力，增強執法的力度。

城市管理相對集中行政處罰權，就是把分散于各個部門的市容環境衛生、市政管理、無照商販、侵占道路等行政處罰權集中于城市管理行政執法局。將這些行政處罰權集中起來，也就是從原來的機關里面剝離出來，而與之相關的審批（許可）權則不作“陪嫁”，仍然留在原部門，或者根據科學劃分、相對集中的原則，進一步將審批（許可）權和其他管理權進行歸并、調整，由另一個行政機關行使。

目前，我市城市管理相對集中的行政處罰權，實際上是把相關部門的部分或全部行政處罰權集中起來，由行政執法局統一行使，初步實現了處罰權與審批（許可）權的分離。其次，要搞清楚街道有沒有行政處罰權。

根據國務院法制辦的授權，今年，我市于9月15日在8個城區正式實施相對集中行政處罰權的試點工作，市政府下發了第209令，即《南京市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》及其配合文件，將建設、規劃、園林、市政、環衛、工商、公安、市容等多個部門的部分（或全部）行政處罰權轉移到行政執法局，由執法局下設的執法大隊統一實施，為開展綜合執法工作奠定了法律基礎。根據《行政處罰法》的有關條款規定，處罰權一經委托，不得再行其他委托任何單位施行的要求。

執法大隊是依法成立的全額撥款事業組織，根據法定授權，承擔市、區兩級相對集中行政處罰權的實施工作，是合法主體；下設的若干個行政執法中隊（以下簡稱執法中隊），分別派駐在各街道，直接從事區域內相關集中行政處罰權的具體執法工作。街道是區政府的派出機構，法律上一直沒有明確街道是行政執法主體，行使的行政處罰權都來自區各部門的授權委托，如今，被集中到區行政執法局統一實施（計生處罰權除外），原先該部門授權委托的行政處罰權也就自動失效，不能再行使行政處罰權，所作的處罰決定一律無效。

事實上，街道城管科已沒有行政處罰權的職能。第三，要搞清楚綜合執法的重點和難點。

試點工作能否取得實效，關鍵還是要看街道城市管理水平能否提高一個檔次。街道是綜合執法的主戰場，也是相對集中行政處罰權試點工作推進的重點和難點。

重新調整確定街道與執法中隊之間的各項關系，是綜合執法工作順利推進的突破口。

一、要明確地位。街道應把執法中隊納入自己的直管范圍，提高執法中隊在街道的地位，打破原先由街道城管科領導的體制，改有街道直管，是完全符合綜合執法的立法精神。

這樣一方面可以充分調動執法中隊在街道城管執法工作的積極性、創造性，明正言順地行使街道城管方面的行政監督權和行政處罰權；另一方面街道是綜合執法的堅強后盾，為下一步解聘協管人員之后，填補行政執法和監督的空隙打下基礎。

二、要明確分工。按照試行辦法的要求，行政審批、許可權仍有街道城管科負責，不在擔任執法任務，協管人員參與執法管理工作的使命，就此應劃上句號，有利于改變城管隊伍整體形象，轉變管理觀念，樹立服務意識；而檢查權、處罰權則由執法中隊統一行使，有利于促進依法行政工作，減少行政管理成本，提升城市管理檔次；彼此之間既相互合作，又相互監督，有利于提高城市執法工作效率和水平，避免多頭執法、交叉管理和亂罰款、亂收費等現象的發生。

三、要明確重點。城管科要從過去大量的委托執法中走出來，加強區域內綜合配套服務功能。

重點應放在社區整治、規劃、攤點（群）設置、挖掘市場潛力、開發社區崗位等公益事業上。將審批的法定依據、事項、辦結時限、辦事程序等向社會公示、公開，增強管理工作透明度，進一步提高服務質量，使城市管理工作真正走上公開化、透明化和法制化；與此同時，加強對審批、許可對象的監管工作，通報工作信息，配合執法中隊加大對違法行為的懲罰力度。

四、要明確責任。根據綜合執法的新情況，重新界定街道的崗位職責、權利與義務，加強行政執法責任制、評議考核制、過錯責任追究制等項制度建設，使街道依法行政工作落到實處。

同時，主動接受黨委、人大、政府的監督，自覺接受新聞輿論和社會各界的評判。以實施相對集中行政處罰權為契機，不斷推進街道依法管理水平的提高。

五、各有關方面要通力協作，不斷將試點工作推向深入。區領導要高度重視相對集中行政處罰權的試點工作，將其作為提高全區城市管理檔次的一件大事來抓；區協調小組要切實發揮組織領導和協調作用，不斷加強對新情況、新問題的調查、研究和指導工作，保障全區試點工作順利推進；各相關部門和單位要進一步增強大局意識、法制意識，支持、配合改革試點工作；區行政執法局要抓住這一改革的契機，重塑執法隊伍形象，內外兼修，盡快適應綜合執法需要，為城市面貌的整體改觀做作出應有貢獻。