關于計劃生育村民自治的現狀分析與思考

宣葆華

一、現狀分析

一推行計劃生育村民自治取得的成效

1、實現了從鎮鄉包辦到村民自治的轉變

由于計生工作重心下移至村一級，調動了村級組織抓計劃生育的積極性。村里既有了壓力，又有了動力；村級干部由過去的被動應付變為主動管理。鄉鎮也從圍繞工作任務向圍繞群眾利益轉變；從靠社會制約、行政手段向群眾自我管理、自主選擇轉變；從單純地落實育齡婦女節育措施的計劃生育工作為主向進村入戶引導和幫助群眾進行少生快富共同奔小康轉變。

2、增強了村民對計劃生育工作的民主管理意識

市、鎮、村三級充分利用計生自治網絡和計生協會組織有效開展計劃生育國策、避孕節育、生殖健康等方面的自我教育和培訓，并為村民制定各項服務制度，讓群眾民主參與、民主監督計劃生育工作，使參與村級計生民主管理的意識大大增強。

3、加大了流動人口計劃生育管理力度

通過建立計生協會聯系戶制度，形成村級計生民主管理格局，使村級計生組織在管理流動人口、落實育齡婦女長效措施和做好隨訪工作時，做到底子清、信息靈、措施及時、杜絕計劃外生育，切切實實加大了流動人口計劃生育“人盯人”的管理力度和提高長效措施落實率及降低意外妊娠率，真正提高計劃生育村民自治成效。

4、推動了社會主義新農村的建設進程

村級計劃生育民主管理和自治章程，為村其他工作提供了示范。通過計劃生育村民自治，群眾會自覺地把計劃生育與社會治安、土地管理、發展經濟、尊老愛幼等相結合，制定統一的村規民約，落實強有力激勵措施，推動各項民主管理工作進程，促進村級經濟的發展，共同走上富裕道路。

二計劃生育村民自治存在的問題

從調查研究中發現一個突出現象：一些地方計劃生育村民自治出現“上熱、下冷”或“更名不改實”的現象，村級經濟好的村開展計劃生育村民自治容易，干部群眾樂于接受，村民自治效果明顯；村級經濟薄弱的村開展計劃生育村民自治，村民自治組織名存實亡，干部群眾參與自治的積極性不高，計劃生育優先優惠政策難以兌現，計劃生育自治措施難以落實。

1、村級自治組織不力。由于沒有集體企業和家庭企業，村民的經濟收入主要靠勞動力輸出。為了脫貧致富，不僅年齡輕、有文化、能力強的農民基本上外出務工經商，而且大部分村干部選舉后也大多外出務工經商，常年在外，在家的相對經濟頭腦相對缺乏，其它綜合素質也難以適應計劃生育村民自治工作的需要，自治組織包括計劃生育村民自治組織基本處于癱瘓狀態，無人管事，無人理事。

2、村級集體作用難發揮。首先，村級事務大多只有村支書和村主任兩個人在忙，部分村兩委還鬧不團結，其他成員也很少參與計劃生育自治工作。其次，部分村兩委干部認為劃生育服務員是專職且有報酬的，計劃生育的事就是服務員的事。第三，服務員大多不是村兩委成員，很難及時向兩委組織當參謀抓計生工作。第四，村計生協會也常有名無實，不搞活動，沒有實際作用。

3、群眾參與積極性不高。由于村級經濟薄弱，村民只關心自已的經濟、溫飽等生產、生活問題，對計劃生育村民自治等集體事情參與積極性不高，認為參加座談會、配合調查、參與查孕查環等都是干部的事、多余的事；認為只要自已不違反政策，他人是否遵守法律法規都與已無關，出現對違反計劃生育的現象不勸阻、不報告，熟視無睹。

4、計生自治措施難落實。由于村級集體經濟薄弱，《自治章程》形同虛設，村民委員會所制定的流動人口包干制度、協會會員聯系戶制度、自治例會制度等一系列計劃生育自治制度，很難真正落實；而對于自覺實行計劃生育、節育甚至自覺放棄生育戶和計劃生育困難戶得不到優惠和補償。有些鎮鄉、街道為了應付檢查還統一發放“自治章程”，各個村的“自治章程”除了村名不同外，別無他異，“自治章程”也成了政府行為。

三計劃生育村民自治難推進原因

1、外出人群相對較多，村民自治組織發揮作用鞭長莫及。由于沒有集體企業和家庭企業，大部分育齡群眾為了脫貧致富，紛紛到外出務工經商，賺點辛苦錢，所以村里聯系他們來查孕查環等，為了多賺點錢、少點開銷，一般不愿意回家一年二次來查孕查環等活動。另外，再加上戶藉地計生自治組織管理鞭長莫及，現居住地管理不到位，故而很容易給部分育齡群眾帶來“超生”機會，因為有的雙女戶在外務工經商賺了點錢，就想生個男孩傳宗接代、支撐門戶；有的雖已生育一個男孩，但由于開始創業時無暇照顧孩子，學業、智力等綜合素質不盡人意，總想再生個如意的子女。

2、經濟關系相對獨立，削弱干部群眾參與自治的積極性。農村實行土地聯產承包且30年不變后，農民實際上已長期獲得了土地使用權，村民對集體的依賴性和集體對村民的利益支配能力已基本消失，村民與集體的經濟關系已基本分離。由于經濟關系相對獨立，農民參與不參與自治活動對個人沒有什么利害關系；黨員、干部、計生協會會員缺乏參與計劃生育自治的熱情，而村級組織也難以約束他們的行為。

3、經濟基礎相對薄弱，計劃生育獎懲機制不夠完善。由于經濟基礎相對薄弱，對計劃生育模范戶、雙女戶、獨生子女戶、計劃生育困難戶落實照顧、獎勵、補償等激勵措施不到位；同樣對違反政策的行為，也很難采取措施兌現社會撫養費等，這樣導之不通、管之不力的管理制度，使村兩委“巧婦難為無米之炊”。另外，目前社會保障機制也很不完善，除了少數極困難計生家庭外可獲得少量社會救助外，大多數計劃生育家庭得不到任何保障，因此部分人認為不管男女，多個子女在晚年總會相應多點照顧，少點后顧之憂。

4、干部報酬相對甚少，計劃生育自治工作無人管理。由于村里發展經濟少，鎮鄉對村干部的補貼少，部分村干部一年到頭連誤工作補貼，因此部分村干部也是外出打工族，部分村干部是靠務農養家，而管理村務需要時間和精力，尤其是開展計劃生育村民自治，從客觀原因導致村干部對本村集體事業力不從心；再加上管理工作中，有時還得不到群眾的理解，嚴懲挫傷了村干部抓計劃生育村民自治的積極性。

二、幾點思考

通過調研分析，針對以上存在問題，我市于2003年率先在涅浦、阮市、璜山、牌頭等四個鎮鄉開展深化計劃生育村民自治工作，著力解決了以下三個方面：

1、多管齊下，增強干部整體綜合素質。村民自治中工作的好壞，村干部的綜合素質起著決定性作用。因此我們黨委政府和計生部門首先要多方面、多渠道地解決干部的報酬問題，千方百計保證干部全身心投入計劃生育自治工作；其次，結合機構改革應參謀把機關分流人員派到村里去幫助開展自治工作，這樣不但可以鍛煉提高干部能力，又加大對計劃生育村民自治工作的指導。第三，要在積極引導的基礎上，建立評估標準和考核制度，明確村干部和服務員的責任，讓他們知道實行村民自治中干部要做好什么，不該做什么；按照計劃生育村民自治進展效果，評級分檔，給予獎懲，促進計劃生育村民自治工作的深入開展。

2、多樣激勵，引導群眾積極參與自治。

一要建立激勵機制。各級政府要千方百計把法律規定的，如對持《計生優惠證》戶的優惠、優先、照顧、補償要切實落到實處，且鼓勵村級按照村級經濟條件出臺相應獎勵措施。二是完善保障機制。由政府牽頭盡快建立起計劃生育公益金，對由于意外傷殘和死亡的計劃生育戶和部分計劃生育困難戶進行經濟照顧。三是出臺優惠政策。鼓勵所有計劃生育戶進行社會養老保險和醫療保險，使他們真正在經濟上有獎勵，政治上有地位，生活上有保障。四是出臺獎勵政策。農民是現實主義者，要把計劃生育自治工作與群眾的利益聯系起來，向他們宣傳和灌輸新的生育觀念、新的生育文化，給他們帶去榮譽、補償、優惠等切實的利益，使他們在接受新觀念時有所得、有所樂、有所依；使違者有所失、有所恥、有所懼，從而提高群眾少生優生的自覺性和參與自治的積極性。

3、多方聯動，推進經濟與自治相結合

推行計劃生育村民自治要與發展經濟相結合，與脫貧致富相結合。首先，我們一定要把計劃生育村民自治作為經濟工作的重要內容，同規劃，同實施，有利于計劃生育村民自治的推行。其次，要發展個體經濟，實施脫貧致富奔小康戰略，優先扶持計劃生育模范戶、獨生子女戶、雙女戶脫貧致富。第三是要發展集體經濟，幫助落實計劃生育村民自治的優先和優惠政策，使村民有共同利益，不再游離于集體之外，增加村兩委號召力，共同解決村民自治中的實際問題。

4、多種方法，深化計劃生育村民自治

運用“楓橋經驗”，按照“四前四先”工作方法，全面推進計劃生育村居民自治。即：加強基層基礎工作，狠抓落實責任制，努力做到制度建設走在工作前，自治工作走在服務前，服務工作走在補救前，補救工作走在征收前；在抓源頭治理上下功夫，做到“教育在先，優生優育早知道；服務在先，重點對象早理解；措施在先，苗頭問題早消化；檢查在先，違法生育早防范”。要充分發揮計劃生育協會的作用，要揚協會的優勢，讓協會在計劃生育村民自治中挑重擔。進一步加強流動人口的管理和維權工作，努力提高育齡群眾知情選擇后落實長效節育措施和一年一次生殖健康服務等方面的創新成效，使民情、民意、民智真正在決策和管理中得到體現。