社會福利與慈善事業處城市養老情況調研報告

面對蘇州人口老齡化不斷加快的發展趨勢，如何更好地發揮養老機構在養老服務中的支撐作用，加強對養老機構建設的扶持力度，為老年人提供以人為本、更加完善的養老服務。現就我市有關養老服務的現狀、制約養老機構發展的瓶頸進行分析，嘗試提出解決辦法。

一、我市老年人口及養老機構建設的基本情況

(一)老年人口情況

到底，我市戶籍人口633.3萬人，其中60周歲以上老年人口126.8萬人，占全市戶籍人口數的20.02%；80周歲以上高齡老人18.3萬人，占全市戶籍人口的2.9%，占老年人口的14.5%。

按照目前老年人口的增長趨勢，到2024年底，我市老年人口將達到150-155萬人，占全市戶籍人口數23.7%左右，養老服務的需求將進一步加大。

(二)養老機構基本情況

到今年底我市養老機構達到178家，養老床位數27355張，老年人擁有床位數達到21.6‰。

從目前的現狀看，我市老年人對養老機構的需求，城市大于農村，中心城區大于外圍城區。集中表現在高齡失能老人入住養老機構的需求量較大，而我市養老機構總床位中，護理床位只有4900多張，僅占床位總數的18%，護理床位擁有率只有3‰，距離蘇州市委、市政府《關于加快我市老齡事業發展的實施意見》（蘇發[20xx]46號）文件中“到2024年護理床位達到老年人口數12‰”的要求，還有很大的差距。

二、養老機構建設存在的突出問題和困難

十一五期間，我市養老服務事業，從底養老機構135家，養老床位總數8330張，實現了大幅增長；機構增加了41家，增長30.4%;床位數凈增加了19025張，增長228%，取得了很大的進步。但距離上級的要求，以及養老機構建設中仍然存在很多難以解決的問題。

(一)民營力量積極性雖高，但實際投入建設的少。十一五期間，我市為了加快發展養老服務事業，出臺了《關于加快發展我市養老服務事業的意見》、《關于加快發展我市養老服務事業的補充意見》（以下簡稱“兩個《意見》”）等政策，積極扶持民辦養老機構的發展，起到了很好的推動作用。民辦養老機構從的8家發展到48家，民辦養老床位從不足1000張增加到7244張，分別占機構總數和床位總數的27%和26.5%。但這一發展趨勢與周邊養老事業發展較快的地區相比，仍然存在差距。上海市目前民辦養老機構數和床位數占比均達到80%以上，廈門、青島等市民辦養老機構占比都達到了70%以上。

我市民營力量投入養老服務事業進度不快的主要原因有以下幾個方面：一是政府沒有明確的養老機構建設規劃。我市雖然有老齡事業發展的總體規劃，但其中沒有明確養老機構建設的規劃；有的地區雖然有規劃，但規劃不透明，民營力量不了解規劃的具體內容。二是有的地區因現有公辦養老機構入住率不高，不太愿意進一步發展民辦養老機構。三是政策扶持得不到落實，有的地區不能認真貫徹上述“兩個《意見》”，不兌現對民辦養老機構的建設、運營補貼。四是租用廠房、學校等閑置房屋改辦養老機構時，消防合格證無法辦理。

(二)土地資源緊缺，成為制約養老機構建設的瓶頸。養老機構建設的用地問題，是制約養老機構發展的最重要因素。由于古城區土地資源十分緊張，地價不斷攀升、租金持續上漲，養老機構的建設成本大幅增加；加上因衛生、環保原因，古城區嚴格控制護理機構的發展，因此，使得古城區老年護理床位“一床難求”的現象更加顯現。

(三)民辦養老機構設施設備簡陋。以滄浪區為例，民辦養老機構大多數為個人出資興辦，其出資人大多數為小投資者，還有部分下崗職工，其興辦的資金大多數為自籌、借款，在資金投入、場地租用、設施購置、人員聘用等方面較為謹慎。大部分民辦養老機構基本上沒有綠化空地、休閑空間及活動場所，這些都制約了民辦養老機構的進一步健康發展。

有實力的企業集團和個人之所以不愿意投資養老行業，主要是因為投入成本大，在享受相關優惠政策上，還常常會出現難以得到落實的問題，加之物價水平、工人工資的不斷上漲，造成養老機構贏利微薄，投資回收期較長。同時，政府給予的床位建設補貼和運營補貼吸引不了大的民間資本進入這一領域。

(四)服務水平低下。社會力量興辦養老機構一定程度上緩解了機構養老的供需矛盾，但由于開辦人的指導思想、運作理念、管理水平、資金等原因，致使這些養老機構在服務、管理上還不到位。機構養老首先應重點滿足有護理需求的老人，但民營力量考慮成本和風險，在建設養老機構時，總是考慮投入與回報的比例，盡量減少成本。

現有的民辦養老機構普聘用的護理人員大多數是外地勞動力和本市下崗職工。她們一般年紀偏大、文化程度不高，有的還缺乏必要的培訓，再加上護理人員待遇較低，她們的業務素質和管理能力較差，對服務質量帶來了一定的影響，同時也影響了民辦養老機構的發展。

三、加強養老機構建設的幾點建議

從目前我市養老機構建設發展的情況來看，面對老年人口快速增長的現實，政府采取相應養老對策的預見性和前瞻性還不夠，缺少制度保障。養老機構建設作為慈善公益事業和公共服務事業的發展項目還沒有真正列入經濟社會發展總體規劃。

(一)加快地方立法，明確政府職責。養老問題已經是制約科學發展的重要因素之一，作為老齡化程度較高，經濟發展較快地區的蘇州，做好養老服務工作，同樣應該走在全國的前列。20xx年通過的《關于加快我市老齡事業發展的實施意見》中要求，“編制和落實《蘇州市基本養老服務體系建設十二五規劃》”，但在實際工作中養老機構的建設規劃并沒有落到實處。因此，建議加緊進行促進養老福利事業發展的地方立法，特別是要在立法中解決以下幾個方面的問題。

一是要明確各類養老福利設施（包括養老機構、老年人日間服務中心、老年活動室等）的公益、慈善性質和相應的公建配套要求，新建小區開發商要無償提供養老設施配套用房。

二是要實現社會公共服務資源的統籌利用，政府部門可以根據老年人、學齡人群等各年齡段人口的變化情況，調整學校、幼兒園、養老機構的用途。鼓勵利用閑置廠房從事養老服務。

三是要進一步明確市、區兩級政府以及政府各部門、各街道（鎮）的職責，將發展養老服務事業的責任分解落實到街鎮。要把養老機構與政府實事項目新增養老床位建設同步考慮，實行簽訂責任狀制度，一級對一級負責，改變目前養老機構建設和養老床位建設，只是民政部門責任的現狀。針對郊區、農村養老機構需求和利用率不高的現狀，建議在財政、稅收等方面制定傾斜政策，鼓勵、吸引城區老人前往郊區養老機構養老。

四是要加強對養老機構監管的立法研究。要加強對養老機構的管理，就必須從法律法規上去做。在目前國家尚無具體法律法規的情況下，要加強對養老機構管理地方性立法的研究，蘇州的經濟發展走在全國的前列，地方性法規的立法研究也要先行一步，只有這樣，才能保證養老機構的健康發展。

(二)確保建設用地，增加政府投入。養老機構建設雖然由民政部門主管，但民政部門并沒有任何場地資源。因此，發改委、規劃、土地、住建、消防等相關職能部門應加強合作，共同做好養老機構建設。發改委等部門要對老年人的養老需求作為經濟社會協調發展做出規劃；規劃土地部門要出臺強制性規定，根據不同的養老需求，參照學校、幼兒園、社區衛生服務中心等公共服務設施的規劃，把機構養老納入建設規劃。

要調整政府公共財政支出結構，參照教育經費投入機制，建立養老福利事業公共財政投入的穩定增長機制。政府各相關部門要在土地供應、政策優惠等方面加大對養老機構建設的扶持力度。

(三)拓展服務內涵，提升服務質量。養老服務事業的發展，要以構建適度普惠型養老福利為目標，形成多層次的機構養老服務體系，滿足不同層次老年人的養老服務需求。

一是充分發揮公辦養老機構的示范引導作用。養老服務事業，將是未來服務業的重要內容，政府必須對養老服務事業起主導作用。公辦養老機構（福利院、敬老院）要轉變思想觀念，把過去只為三無、五保老人服務，轉變到兼顧社會寄養老人，充分發揮現有養老機構資源作用，實現向有需求的老人開放，為養老服務提供示范引路作用。

二是提升民辦養老機構管理服務水平。政府在出臺政策，鼓勵、扶持社會力量興辦養老機構的基礎上，還要提高準入門檻，確保養老機構的公益性和慈善性。同時，要重點加強對民辦養老機構的管理、指導、監督和檢查，積極開展專業護理和管理人才的培訓；實施養老護理員免費培訓制度，不斷提高護理人員的整體素質；采取現代化手段管理養老機構，進一步實現養老機構的規范化管理。

三是積極發揮養老服務行業協會的作用。要盡快成立蘇州市養老服務待業協會，經常開展交流活動，相互學習，相互促進，加強行業自律，不斷提升養老服務行業整體服務水平。

加強養老機構建設對于解決蘇州老齡化社會的養老難題具有重要意義，在建設養老機構過程中，既要注重數量的增長，又要在建設質量和標準方面符合“三區三城”建設的要求，使我市養老機構建設邁上一個新臺階。