推進土地流轉改革試點，實現農業生產適度規模經營

當前，煙葉生產處于由傳統農業向現代煙草農業轉變的關鍵時期。現代煙草農業是以高資本投入夯實產業發展基礎，以完善社會保障機制穩定產業發展規模，以現代工業成果應用提高生產效率，以現代科學技術提升生產效益，以健全社會化服務體系保障生產效能，以現代信息技術推進科學化、標準化生產經營與管理，以現代經營理念教育培養新型煙農，推進煙農“職業化”建設，通過全面推進煙田基礎設施建設，實現規模化種植、集約化經營、專業化分工、信息化管理。發展現代煙草農業，要深化農村綜合改革，創新推動現代農業發展的體制機制，尤其要合理土地流轉，這對推進煙草生產規模化，改造傳統煙葉生產、轉變煙葉生產的增長方式，發展現代煙草農業具有重要的作用。

一、當前農村土地流轉的方式及特點

1、轉包。即土地承包方將全部或部分承包地的使用權包給第三方，轉包期限在不超過土地承包合同的剩余期限內由雙方協商確定，轉包方與發包方的原承包關系不變。這部分多是已轉移到非農產業的人員，他們已不以農為生。這種形式的好處是：轉出方可以有更充足的時間從事其它產業，轉入方可以根據自己的需要擴大經營規模，能有效的轉移農村勞動力，能暫時緩解增人不增地的矛盾。不足是：它不能從根本上解決不種地的擁有土地，種地的卻沒有土地的問題，會給轉包期不長的土地帶來被部分轉入方掠奪性經營的情況。

2、租賃。即農戶與承租方之間在一定期限內的土地使用權轉移。這種方式，主要在農戶與用地單位之間進行，農戶自愿將全部或部分土地使用權出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協商確定，最長不超過承包合同的剩余期限。它利在能促進當地經濟發展、產業推進、規模經營，因為承租土地的多是企業、種養植大戶和單位或公司。缺陷是承租方不能搞較長期限的發展項目，不能大動著改變土地原貌，因為多是租期滿后要還原土地及附作物的。

3、互換。即農戶之間土地承包經營權剩余期限的相互轉移。互換的主要目的多是為了耕種的方便或種植結構調整的需要。互換后，互換地塊的承包權、經營權和原土地承包合同約定的權利、義務隨之互相轉移。這種互換，有同等面積的互換，也有不等面積的互換，雙方多視互換地塊的地級和遠近條件決定。這種互換的好處是：對改變地塊零星分散，實現農戶的土地集中具有直接意義。缺陷是：仍不能解決一家一戶為生產單元的形式，農業的規模效應仍不能很好發揮。

4、代耕。即將自己承包的土地交給信得過的人代耕代種的方式。這多是外出打工、出嫁、上學和參加了工作等無力耕種土地的家庭，他們雖然無力耕種，但想始終擁有土地的收益權，不愿轉讓和退包，因而就與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地交給他們代耕，代耕期間的種植收益有的歸代耕人，相應的義務由代耕人承擔（如原來的農業稅等），其它的土地使用權收益歸自己；有的由代耕人向委托人交一定量的農產品，委托人支付一定量的報酬或種子和肥料，使用權始終不轉移。這種方式的好處是：可以保留原土地承包人的承包權，土地仍然可作為他們的生活保障。弊端是：粗放經營的較多，同時加劇了增人不能增地的矛盾。有的舉家遷出了，甚至死亡絕戶了，仍然擁有土地使用權，很多新生和遷入的農民卻沒有基本的生產資料。

5、出讓。即取得一定量的土地補償后放棄土地承包經營權剩余期限的形式。這種多是因公路、橋梁、公共設施、城鎮建設、工商業發展等建設用地的需要，被政府征用土地的部分。這部分被征用了土地的農民，在按有關規定獲得資金補償后，就將土地使用權交給發包方或當地政府，從而再轉交給建設方，承包方對這部分土地的使用權即行終止。這種形式的結果是：有利于改善交通條件和完善公益設施，有利于順利推進小城市建設，縮小城鄉差別，促進城鄉統籌發展。對承包者來說，提前得到了實惠，多數能接受，地處偏遠的和承包地較多的還巴不得多賣地變現。缺陷是：這種形式沒現錢的事業辦不成，同時混淆了所有權和使用權的界限，實質上是使用權者把土地所有權一并進行了出讓，因為出讓的土地多是改變了用途和性質的，而真正的土地所有權者卻沒得到收益。

6入股。即農戶將全部或部分承包土地使用權作價為股份，參與股份制或股份合作制經營，以入股的土地使用權作為分紅依據，股紅按經營效益的高低確定。這種方式目前還在初推階段，其好在風險共擔，有利于企業、公司與當地農民的相互支持、相互關心、相互配合、相互促進。弊在有可能引發新的社會問題，如果企業、公司出現虧損、倒閉，農民血本無歸，沒了生活保障，難免不出現社會不穩定的情況。因為還有不少農民是以土地為生的。

二、合理土地流轉是發展現代煙草農業的必然要求

1.是促進農村人口轉移，增加農民收入的必然要求。現代農業的目的就是增加農民收入。目前，種地不再是農民的唯一生存手段，農民大量外出務工、經商。在收入多元化，土地低收入的“斥力”和非農產業高收入的“吸力”下，農民樂意放棄土地經營權，為土地流轉提供了條件。通過土地流轉，能促進農業人口向

二、三產業轉移，加快農村城鎮化步伐，促進農民收入的快速提高，實現農民利益最大化。

2.是推進農業結構調整，實現農業規模經營的必然要求。現代農業的一個突出特征就是產業化經營、規模化發展。目前，農戶小規模生產與社會化大市場矛盾日趨尖銳。同一種植區域內甚至同一塊田內種植不同的農作物品種，難于形成規模經營，導致經濟效益低下。加快土地流轉，才能避免農作物插花種植，實現規模種植，推進農業結構調整。

3.解決農業弱質特性，增強抵御風險能力的必然要求。現代農業必須以現代設施裝備為支撐。目前農業生產條件還十分落后，農業環境比較脆弱，抵御自然災害能力低，農民還未擺脫“靠天吃飯”的局面。要改變農業的弱質性，就必須加快土地流轉，推進土地適度規模經營，以便集中改善農業裝備和條件，統一管理農業設施，增強抗御自然風險的能力。

4.優化農業資源配置，提高農業生產效率的必然要求。現代農業必須用工業理念來經營。工業化經營的核心是合理配置資源，提高集約化程度，以最低成本獲取最大利益。加快土地流轉，使土地向業主集中，可以有效地配置農業資源，實現優化資金配置，增加農業投入，運用先進技術，提高科技含量，優化人力和土地資源的配置，最大限度地提高農業利用率和產出率。

5.增強農業應對市場挑戰的必然要求。現代農業必須建立產供銷、貿工農相結合的市場機制。加快土地流轉，實行適度規模經營，才能規模發展優、新、特、綠農產品，才能適應市場優質化、多樣化、特色化的需求，實現農業產業化經營，從容應對市場挑戰。

三、土地流轉的探索實踐

20xx年，熱水鎮營溝村承擔了現代煙草農業的試點工作，在土地流轉方面做了一些嘗試，通過土地流轉，全村種煙農戶由726戶縮減為76戶，戶均面積由原來的3.9畝增加到38畝,增加近10倍，在土地流轉方面呈現以下基本特征：

1、聯合出租式。由牽頭人聯合土地連片的大多數農戶，根據經營者出具的條件，由農戶自愿將連片的土地承包給經營者。

2、租賃承包式，即農戶將自己的土地租賃給他人經營。

3、大田置換式。因部分農戶不愿放棄田地，在規劃大田連片規模經營的流轉中，把不愿放棄種田農戶的田塊，與不愿種田的農戶的田塊置換，實現連片規模經營。

4、轉包承包式。一些農戶因外出打工等原因，無力耕作承包土地，自愿將一定期限內的承包權轉給他人，由別的農戶代耕、代種，主要發生在農戶與農戶之間。五是聯合經營式。多個農戶相互聯合，利用自身資金、技術、信息等優勢，組建農業生產聯合體。

為使土地流轉進一步規范，根據實際情況，制定了一些程序，要求農戶自主流轉要執行3個程序：

（1）雙方洽談磋商，認定流轉方式、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等；

（2）雙方簽訂書面合同；

（3）流轉合同分別報送土地發包方和所在鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心存檔。農戶委托村集體流轉要執行5個程序：

（1）農戶遞交委托申請書；

（2）鄉、村土地承包經營權流轉服務機構分別進行審核，并將討論結果在半個月通知委托農戶；

（3）村集體與委托農戶簽訂委托合同，并在半個月內將流轉農戶、地塊等基本情況向村內外發布公告，并上報縣、鄉（鎮）農村土地承包經營權流轉服務中心對外發布；

（4）提交受讓流轉土地的規劃書面申請；

（5）召集申請人進行磋商，本著互惠互利、公開、公平、合理原則，可以協商確定流轉價格，也可以通過招標的辦法確定流轉價格，并擬訂流轉合同。拋荒耕地流轉要執行5個程序：

（1）摸底，對拋荒耕地進行調查核實；

（2）公示，調查摸底情況在村務公開欄、所在村民小組進行公示。

（3）確認，拋荒耕地經公示無異議的，由發包單位發出書面通知，經農戶確認后收回；

（4）終止承包關系，經合法程序收回的土地承包經營權證由原發證單位辦理注銷手續，土地承包合同終止手續由發包方申請，經鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心審核后報縣農業主管部門確認；

（5）流轉，收回的拋荒地和農戶委托流轉的拋荒地，由原發包方統一組織流轉，收回的拋荒地經流轉所得收入歸村集體所有，委托流轉的拋荒地經流轉所得收入歸承包農戶。村無法流轉的，應及時上報縣、鄉（鎮、街道），由鄉（鎮、街道）組織評估、論證、策劃，發布流轉信息，引入農業開發項目。

四、土地流轉探索實踐中存在的問題

1.缺乏推動力。一些村小組組織違背農民意愿，強行集中土地，有的借流轉名義隨意改變農業用途，侵害了農民經營自主權，損害了農民經濟利益。當前農業正處在結構調整期，農業市場化程度較低，比較效益仍不高，又缺乏信息、技術、資金支撐，許多農民對市場風險缺乏有效的應對措施，一些基層干部對土地承包出現的新情況新問題研究不夠，一些村級班子戰斗力不強，土地流轉工作缺乏推動力。

2.需求不足。由于烤煙生產投資需要量大，農作物生長周期長，自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業要比農業項目的比較收益高。即便是農民自愿流轉土地，也未必有許多專業化組織和種植大戶來接包土地從事農業生產，尤其是偏遠山區，土壤肥力差的，更是少人問津。

3.中介組織不健全。由于地處農村，經營理念缺乏，承包地塊分散，好壞參差不齊，制約了農村土地經營權流轉中介組織及流轉市場的發育。土地流轉中介服務機構不健全，土地流轉信息不暢通，導致有的地方大面積的撂荒地無人承包開發，有的地方涉農企業和種植大戶需要農地卻找不到可用資源，流轉地資源緊缺與相對過剩并存，影響了土地資源的合理流動和有效配置。

4.流轉尚不規范。目前不少小組土地流轉仍以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協議，對雙方權利義務及違約責任沒有明確規定。大多數流轉地沒有登記并進行公證，對違規流轉農地缺乏相應的懲罰措施，流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，一旦出現糾紛無法追究責任。

五、對土地流轉的對策與建議

1.規范運作，確保有序流轉。一是認真研究農地流轉方面的法律法規，科學界定土地產權歸屬、交易方式與流轉程序，保護農民權益，促進農地流轉。二是建立健全農地流轉合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協調化解土地流轉糾紛，規范流轉程序。三是完善土地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現土地使用權流轉奠定法理基礎。

2.建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。一要探索建立土地經營權流轉機制。允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地流轉價格，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。二要建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，經營業主每年應交納一定數量的風險保證金，如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退還。三要積極探索土地股份合作制。按照“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”的原則，在有條件的村組組建生產企業，以土地承包權入股的方式，組織開展土地股份合作制的試點探索工作，在試點成功的基礎上逐步推開。

3.加強服務體系建設。一要做好籌資服務。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉農地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發布農村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農組織、種植大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。

4.優化外部環境。一是建立多層次的農村保障體系，包括發展農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。二是政府要對土地流轉進行宏觀調控。完善產權登記制度，建立科學的農地資產評估體系，合理評價農村土地價值，逐漸形成城鄉地政一體化的管理。三是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監控土地供需總量的動態平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。四是加強宣傳，使農民了解有關政策法規，使土地流轉由自發逐步轉向自覺。

5.保障農民權益。土地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標，堅決反對各種名目的違背農民意愿的圈地開發和反租倒包行為。農業產業化企業用地，要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源。在30年承包期內，除非農民主動放棄土地承包權，任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包的土地（國家需要征用除外）。