XX市依法治市調(diào)查報(bào)告

依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的根本轉(zhuǎn)變，是繼以經(jīng)濟(jì)工作為中心，實(shí)現(xiàn)國(guó)家工作重點(diǎn)的根本轉(zhuǎn)變之后，黨在新的歷史時(shí)期根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家管理規(guī)律作出的又一重大決窄。它標(biāo)志著在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，致富強(qiáng)國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家將成為兩項(xiàng)既互為基礎(chǔ)、又互為內(nèi)容的統(tǒng)一的奮斗目標(biāo)。

出于報(bào)效國(guó)家的強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，我們首都十余名法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、文學(xué)、社會(huì)學(xué)的教授、博士、記者于今年3月成立了《依法治國(guó)研究》課題組①，力圖從多學(xué)科角度重點(diǎn)調(diào)查和解剖幾個(gè)依法治市時(shí)間較久、成果較明顯的省、市、縣和企業(yè)、以在實(shí)證調(diào)查和理性分析的基礎(chǔ)上探索依法治國(guó)的規(guī)律和方法。xx市既是全國(guó)省會(huì)城市依法治市試點(diǎn)城市和二五普法先進(jìn)單位，也是全國(guó)城市綜合整治十佳城市和衛(wèi)生十佳城市，依法治市成績(jī)較為突出。

在司法部和xx市委、市人大、市政府的支持下，我們課題組成員于1996年7月、8月、10月三下xx，對(duì)該市依法治市情況進(jìn)行了為期近一個(gè)月的全方位調(diào)查，采訪了xx市委書(shū)記、副書(shū)記、市長(zhǎng)、市人大常委會(huì)主任、市委秘書(shū)長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)，舉行了20余次各種類型的座談會(huì)，調(diào)查了30多個(gè)市直屬部門(mén)和區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、行政村、工廠、商場(chǎng)、學(xué)校等依法治理的先進(jìn)單位，獲得了極其豐富的第一手資料。在此基礎(chǔ)上，課題組經(jīng)過(guò)數(shù)十次深入討論和反復(fù)征求各方意見(jiàn)，最后形成了本調(diào)查報(bào)告。

一、xx市依法治市的初步成效實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化需要營(yíng)造國(guó)家法治環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化同樣需要營(yíng)造城市法治環(huán)境。為了逐步將xx市建設(shè)成一個(gè)具有良好法治環(huán)境的現(xiàn)代化大都市，xx市委、市人大、市政府根據(jù)全國(guó)和xx市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和客觀需要，于1991年初不失時(shí)機(jī)地作出了在xx全面開(kāi)展依法治市工作的決定。

近6年來(lái)，xx市在立法、執(zhí)法、守法、普法、法律監(jiān)督等各個(gè)方面做了大量行之有效的工作，初步形成了一個(gè)健康、有序的都市法治氛圍。依法治市所產(chǎn)生的整體合力，已在很大程度上促進(jìn)了xx市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)了xx市的全方位法制建設(shè)，為xx市1998年全面實(shí)現(xiàn)小康，20xx年市區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，20xx年成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美、融古都特色與現(xiàn)代文明于一體的現(xiàn)代化的江濱城市，形成國(guó)際化大都市的基本框架構(gòu)筑了強(qiáng)大的厚勢(shì)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

城市良好的法治環(huán)境主要體現(xiàn)在城市信譽(yù)、法律公正、社會(huì)穩(wěn)定、正氣昭彰和法制統(tǒng)一五個(gè)方面。xx市委、市人大、市政府在推進(jìn)依法治市的過(guò)程中，堅(jiān)持以這五個(gè)方面為重心，持之以恒，一抓到底，取得了較為突出的社會(huì)成效。

（一）這是一方信譽(yù)之地人無(wú)信不立，企業(yè)無(wú)信不立，城市無(wú)信同樣不立。為了大大提高xx城市經(jīng)濟(jì)的吸納力和輻射力，xx市將確立城市信譽(yù)作為良好法治環(huán)境的核心來(lái)抓。

xx市依法治市的決策者深刻地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、信譽(yù)經(jīng)濟(jì)。只有通過(guò)依法治理，使xx市所有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體都嚴(yán)格遵循公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)實(shí)信用的原則；只有使維護(hù)城市信譽(yù)與維護(hù)企業(yè)信譽(yù)成為密不可分的整體，一損俱損，一榮俱榮；只有將確立信譽(yù)變成每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的自覺(jué)行動(dòng)；才能大大提高xx市在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的整體信譽(yù)和形象，才能早日將xx市建設(shè)成為長(zhǎng)江下游萬(wàn)商云集的現(xiàn)代化中心城市，才能保證xx市在國(guó)內(nèi)外具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

加強(qiáng)合同意識(shí)、自覺(jué)履行合同是確立城市信譽(yù)的基礎(chǔ)。目前，xx市企業(yè)普遍將重合同、守信用視為企業(yè)的生命和發(fā)展的根本，將合同管理作為對(duì)企業(yè)進(jìn)行依法治理的突破口。

五一一廠是全民所有制大型企業(yè)。該廠通過(guò)成立經(jīng)濟(jì)技術(shù)合同管理委員會(huì)對(duì)合同進(jìn)行嚴(yán)格審查和統(tǒng)一合同示范文本等方法，大大提高了合同管理和履行水平。

從對(duì)1991年依法治廠以來(lái)2994份合同的抽查來(lái)看，合同合法率100，履約率99.39，貨款回收率99.93，合同糾紛率0.065。交通部三航局三公司建立了經(jīng)濟(jì)合同的上報(bào)制度和臺(tái)帳制度兩級(jí)管理形式。

1995年，全公司簽訂經(jīng)濟(jì)合同1340份，總金額3.5億元，無(wú)一份無(wú)效合同。嚴(yán)格保證產(chǎn)品和商品質(zhì)量是確立城市信譽(yù)的核心。

xx市各執(zhí)法部門(mén)始終將打擊假冒偽劣產(chǎn)品擺在十分重要的位置。今年2月1日，xx市舉辦了集中銷毀查封的30類危害人身、財(cái)產(chǎn)安全的失效變質(zhì)的假冒偽劣商品現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，其中假名酒2.3萬(wàn)瓶，劣質(zhì)電器開(kāi)關(guān)8000多件，過(guò)期變質(zhì)食品8.4萬(wàn)件，劣質(zhì)CD唱片2.4萬(wàn)盤(pán)。

嚴(yán)厲的打假舉措有效地制止了假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。xx市商業(yè)局所屬企業(yè)遵循“質(zhì)量第一，用戶第一”的宗旨，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》等有關(guān)法律，建立了嚴(yán)格的商品質(zhì)量制度，自覺(jué)地將商品質(zhì)量視為企業(yè)的生命。

xx市中央商場(chǎng)股份有限公司將其經(jīng)營(yíng)的6萬(wàn)余種零售商品全部在保險(xiǎn)公司投保，消費(fèi)者如發(fā)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)的是假冒偽劣產(chǎn)品，除由保險(xiǎn)公司全額賠償外，中央商場(chǎng)還將給予舉報(bào)人300元的獎(jiǎng)勵(lì)。該公司以其良好的信譽(yù)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)榮獲了“全國(guó)無(wú)假冒偽劣商品商店”、“全國(guó)最佳信譽(yù)企業(yè)”等稱號(hào)。

切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、提高服務(wù)質(zhì)量是確立城市信譽(yù)的十分重要的方面。新街口百貨商店服務(wù)有限公司是全國(guó)十大百貨商店之一。

該公司為了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，確定向消費(fèi)者傾斜的四原則：即商品可退可不退的，以退為主；可換可不換的，以換為主，可修可不修的，以修為主；責(zé)任分不清的，以我為主。該公司鐘表商場(chǎng)有兩名廠方人員因處理退化刁難顧客，被各罰款100元，并予辭退。

1995年該公司共處理退換貨84000余次，退換金額764萬(wàn)元。曾有一位顧客從該公司購(gòu)買(mǎi)了一臺(tái)三菱空調(diào)，已用了半年又拿回來(lái)，說(shuō)噪音大，是組裝的，要求退貨。

售貨員雖再三解釋，顧客仍固執(zhí)己見(jiàn)。最后商店不僅全部退了款，而且付了顧客打車費(fèi)，并賠償其精神損失費(fèi)80多元。

新街口百貨商店以其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，榮獲“全國(guó)用戶滿意企業(yè)”稱號(hào)。良好的城市信譽(yù)，推動(dòng)了xx市經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。

1991年至1995年，該市按可比價(jià)年均遞增14.7，比“七五”時(shí)期高出近6個(gè)百分點(diǎn)，是歷史上總量擴(kuò)張最多、增長(zhǎng)速度最快的時(shí)期。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在1993年提前實(shí)現(xiàn)了翻兩翻的戰(zhàn)略目標(biāo)，1995年達(dá)576.5億元（當(dāng)年價(jià)），人均達(dá)11000元。

國(guó)內(nèi)外對(duì)xx市的投資大幅度增加。1991年至1995年，該市批準(zhǔn)成立了外商投資企業(yè)3980家，1000萬(wàn)美元以上大項(xiàng)目有151家，外商總投資額達(dá)68.84億美元。

國(guó)內(nèi)很多企業(yè)也紛紛在xx投資建廠。一些投資者經(jīng)過(guò)比較后深有感觸地說(shuō)：“在xx投資雖然不可能在短期內(nèi)獲取暴利，但卻有很大的后勁和很強(qiáng)的安全感。

”這道出了在全國(guó)某些地區(qū)不重視區(qū)域信譽(yù)的情況下，xx率先確立城市信譽(yù)并取得佳績(jī)的實(shí)情。良好的城市信譽(yù)也使xx成了長(zhǎng)江下游名副其實(shí)的商業(yè)中心城市，在全國(guó)排名僅次于3個(gè)直轄市之后。

1995年全市國(guó)營(yíng)商業(yè)系統(tǒng)銷售額95億元，在全國(guó)下降幅度達(dá)10的情況下xx增長(zhǎng)近30；1996年1月至6月銷售額已達(dá)68億元，全年將超過(guò)120億元，在全國(guó)下降幅度大于去年的情況下，xx增長(zhǎng)幅度仍將高于去年。上述數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，一個(gè)地區(qū)只有確立了良好的區(qū)域信譽(yù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有長(zhǎng)久的后勁。

（二）人民重塑了法律的尊嚴(yán)法律的生命主要不在于制定，而在于實(shí)施；法律的尊嚴(yán)首先不在于吶喊，而在于行動(dòng)。一段時(shí)間以來(lái)，立法重、執(zhí)法松、監(jiān)督空的現(xiàn)象幾乎成了損害法律尊嚴(yán)、毀壞執(zhí)法機(jī)關(guān)形象的頑癥，一種不信任法律、不信任法治、不信任執(zhí)法機(jī)關(guān)的情緒正在全社會(huì)蔓延。

為了重塑法律的尊嚴(yán)，重樹(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，挽回人民對(duì)法律的信仰，xx市自1992年開(kāi)始率先進(jìn)行了部分區(qū)縣人大代表評(píng)議區(qū)縣人民法院、人民檢察院、公安（分）局執(zhí)法公正狀況的試點(diǎn)工作；在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將評(píng)議對(duì)象逐步擴(kuò)大到了工商、稅務(wù)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并于1995年在全市范圍內(nèi)全面推開(kāi)，形成制度。人大代表評(píng)議執(zhí)法機(jī)關(guān)工作的實(shí)質(zhì)，是將監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)公正、嚴(yán)格實(shí)施法律的權(quán)力賦予立法者，賦予權(quán)力機(jī)關(guān)，賦予人民群眾，從而真正實(shí)現(xiàn)了xx市及其所轄區(qū)縣人民代表大會(huì)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的三個(gè)重大轉(zhuǎn)變：從形式監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)監(jiān)督，從會(huì)議監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雸?zhí)法機(jī)關(guān)的面對(duì)面監(jiān)督，從少數(shù)人的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜蟠碇敝疗胀ㄊ忻竦娜w人民的監(jiān)督，以保證法律的全面、正確和完全實(shí)施。

xx市人大代表評(píng)議工作分為準(zhǔn)備、調(diào)查閱卷、評(píng)議、整改四個(gè)階段。幾年來(lái)全市有2174名市、區(qū)、縣人大代表參與評(píng)議，召開(kāi)座談會(huì)173場(chǎng)，走訪群眾33288人次，調(diào)閱卷宗7035卷，提出意見(jiàn)和建議1011條。

人大代表在評(píng)議過(guò)程中真正體現(xiàn)了代表人民意志、行使人民權(quán)力的積極性和責(zé)任感。如李昭君代表年逾七旬，在調(diào)查中不辭勞苦，深入基層，深入選區(qū)，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，先后走訪了8個(gè)居委會(huì)，96人次。

人大代表提出的評(píng)議意見(jiàn)既涉及到具體案件處理和辦案作風(fēng)，又涉及到制度建設(shè)和廉政建設(shè)；既切中要害，又切實(shí)可行。如白下區(qū)公檢法“三長(zhǎng)”在向區(qū)人大常委會(huì)匯報(bào)時(shí)按捺不住激動(dòng)的心情說(shuō)：“代表提出的這些問(wèn)題都是我們過(guò)去長(zhǎng)期沒(méi)有意識(shí)到、或雖意識(shí)到但未及時(shí)解決的。

評(píng)議對(duì)我們加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)有好處。有人民這座靠山，有人大做后盾，我們領(lǐng)導(dǎo)的工作以后更好做了，腰桿也更硬了。

”人大代表對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的評(píng)議工作，有力地促進(jìn)了其公正執(zhí)法和公正辦案，產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響。市公安局在1995年評(píng)議期間復(fù)查了1100件勞少教案件，針對(duì)存在的五個(gè)方面問(wèn)題采取了整改措施。

市檢察院復(fù)查了不捕、不訴、免訴、抗訴等案件496件，糾正了不足，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。市法院復(fù)查了492件有關(guān)案件，對(duì)自查中發(fā)現(xiàn)的56個(gè)問(wèn)題予以改進(jìn)。

人大代表評(píng)議直接推動(dòng)了各執(zhí)法機(jī)關(guān)的制度建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，達(dá)到了標(biāo)本兼治、整改結(jié)合的總體目標(biāo)。xx市人民政府制定了《xx市行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，建立了行政執(zhí)法責(zé)任制。

xx市人民檢察院制定了《xx市檢察機(jī)關(guān)案件回訪考察制度》，發(fā)布了《xx市檢察機(jī)關(guān)“禁酒令”》。xx市中級(jí)人民法院重新修訂了《xx市中級(jí)法院錯(cuò)案責(zé)任追究實(shí)施辦法》，確立了嚴(yán)格的錯(cuò)案追究制和案件督察制。

院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)全院去年被上級(jí)法院發(fā)回重審、指令再審改判的21件案件逐一進(jìn)行了審查，對(duì)因?qū)徟袠I(yè)務(wù)水平不高和工作責(zé)任心不強(qiáng)而造成5件錯(cuò)案的5名法官進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，并扣發(fā)了他們個(gè)人和所在庭的崗位目標(biāo)獎(jiǎng)。該院還十分注重狠抓審判人員的思想作風(fēng)建設(shè)。

如一名審判人員以法官身份到交通肇事現(xiàn)場(chǎng)為其親戚說(shuō)情，院里知道后，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)分別對(duì)他進(jìn)行了嚴(yán)肅的批評(píng)教育，并責(zé)令其在全院大會(huì)上公開(kāi)做檢查。玄武區(qū)法院嚴(yán)格規(guī)定辦案人員不準(zhǔn)抽當(dāng)事人一支煙。

嚴(yán)格的制度建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有力地保證了xx市各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公正執(zhí)法和廉潔執(zhí)法。如今年上半年，市中級(jí)法院共審理各類案件1514件，被上級(jí)法院改判和發(fā)回重審的只有2件。

全院干警上交美金、金戒指等折合人民幣2萬(wàn)元，拒受禮金額達(dá)5萬(wàn)多元。從人民制定法律開(kāi)始，到人民監(jiān)督法律得到完完全全、不折不扣的實(shí)施結(jié)束，其間有一條漫長(zhǎng)的、充滿崎嶇曲折的道路。

xx市通過(guò)人大代表評(píng)議，在具體案件和制度建設(shè)兩個(gè)方面監(jiān)督xx市各執(zhí)法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，無(wú)疑為探索這一道路進(jìn)行了正確而又可貴的嘗試。它溝通了立法者、執(zhí)法者和守法者之間的監(jiān)督和交流渠道，是人民代表大會(huì)議行合一原則的新發(fā)展；它贏得了人民對(duì)法律的信任和自覺(jué)遵守，捍衛(wèi)了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

一切為了人民，一切依靠人民，這應(yīng)當(dāng)是我們探索法治之路、重塑法律尊嚴(yán)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

（三）流竄犯未到這里就拐彎溜走安全穩(wěn)定、正義昭彰、邪氣不顯是依法治市應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一，是良好的法治環(huán)境的基本內(nèi)容，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的基礎(chǔ)。為了確保一方平安，xx市委、市政府從開(kāi)展依法治市以來(lái)，一直將實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的根本好轉(zhuǎn)作為工作重點(diǎn)，采取“打防并舉，重在治本”的方針。

1994年，xx市開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的嚴(yán)打斗爭(zhēng)，將其作為依法治市的專項(xiàng)治理內(nèi)容，共打掉各類犯罪團(tuán)體591個(gè)，破獲各類刑事案件1.49萬(wàn)起，其中重大刑事案件2173起，摧毀37個(gè)帶“黑社會(huì)”性質(zhì)的邪惡執(zhí)力，清除了嚴(yán)重影響xx地區(qū)社會(huì)治安的重大隱患。xx市破獲殺人等五類暴力性案件的攻堅(jiān)能力一直在國(guó)內(nèi)各同等城市居領(lǐng)先地位。

1993年五類案件整體破案率達(dá)88.1，1994年達(dá)93.1，1995年達(dá)90.8，1996年1-6月達(dá)93.5。在嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪的基礎(chǔ)上，xx市十分重視社會(huì)治安的綜合治理，采取各種行之有效的措施預(yù)防犯罪和震懾犯罪，以達(dá)到“治本”的目的。

xx市一方面大力抓專門(mén)機(jī)關(guān)的工作，初步形成了以市公安局指揮中心為龍頭，以衛(wèi)星定位系統(tǒng)與計(jì)算機(jī)圖形系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)為工具，以計(jì)算機(jī)人口信息系統(tǒng)為支撐，以巡警為基本力量，以聯(lián)防關(guān)卡、報(bào)警亭、流動(dòng)巡邏車以及治保聯(lián)防為基礎(chǔ)的覆蓋全市、快速反應(yīng)的城市防控體系，大大提高了動(dòng)態(tài)環(huán)境下的快速反應(yīng)和整體控制能力；另一方面大力抓群治群防，提高全體市民學(xué)法懂法、遵紀(jì)守法、見(jiàn)義勇為、積極與違法犯罪現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。在xx市，人民群眾報(bào)告、協(xié)助、支持公安機(jī)關(guān)破獲重大刑事案件的典型事例比比皆事。

如聞名全國(guó)的“段朝風(fēng)飛賊案”，以及“鎖金材殺人縱火案”、“西家大塘劫持人質(zhì)案”、“7·20”搶劫殺人案等重大案件，都是經(jīng)群眾舉報(bào)、公安機(jī)關(guān)一舉破獲的。正是人民群眾與公安干警密切配合、團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)的精神，構(gòu)成了保證xx市人民生命財(cái)產(chǎn)安全的最可靠、最深厚、最基本的力量源泉，致使外地流竄犯到xx望而卻步，本地不良分子不敢以身試法。

從1992年以來(lái)，全市刑事案件逐年回落。1994年全市殺人案件下降19，強(qiáng)奸案件下降15，搶劫案件下降18.9，搶奪案件下降13.6，傷害案件下降23.1，實(shí)現(xiàn)了1983年嚴(yán)打以來(lái)五類暴力性犯罪首次整體下降。

自1993年1月到1996年6月，xx市重大刑事案件發(fā)案率及其占全部案件的比重在全國(guó)同等城市中始終居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20個(gè)百分點(diǎn)。在全國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)十分嚴(yán)峻、“北犯南逃”現(xiàn)象較為普遍的情況下，xx市依法治市的綜合效應(yīng)鑄下了犯罪分子膽顫心驚的天羅地網(wǎng)，營(yíng)造了人民群眾安居樂(lè)業(yè)的一方凈土。

難怪xx市民中流傳著一句十分生動(dòng)形象的話：“流竄犯未到xx就拐彎溜走了。”良好的社會(huì)治安狀況提高了廣大市民的安全感。

根據(jù)xx市公安局向各界群眾發(fā)放的5800份《公安安全調(diào)查問(wèn)卷》統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在“您對(duì)當(dāng)前社會(huì)治安狀況總的評(píng)價(jià)是什么？”的問(wèn)題中，1995年認(rèn)為很好的占34.5，較好的占54，一般的占10.80，較差的占0.7，很差的僅占0.1。xx市以其依法治市的實(shí)際成效使社會(huì)治安較早步入了持續(xù)、穩(wěn)定、良性發(fā)展的軌道，贏得了人民群眾發(fā)自內(nèi)心的贊揚(yáng)。

（四）匡正世風(fēng)有法治社會(huì)主義精神文明建設(shè)的核心是思想道德建設(shè)；思想道德建設(shè)的基礎(chǔ)是法制建設(shè)。法制既規(guī)定著社會(huì)主流道德的性質(zhì)、內(nèi)容和發(fā)展方向，又決定著道德實(shí)現(xiàn)的程度。

在我國(guó)目前正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌、各種矛盾利益交織、多種道德觀沖突的復(fù)雜形勢(shì)下，只有通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施法律，打擊邪氣，弘揚(yáng)正氣，治理社會(huì)惡習(xí)和社會(huì)陋習(xí)，使法律得到人們的普遍遵守，才能防止道德行為的嚴(yán)重滑坡，才能在法治的基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用宣傳、教育等各種手段，引導(dǎo)人們自覺(jué)遵守更高層次的道德規(guī)范。十分可貴的是，xx市委、市人大、市政府在推進(jìn)依法治市的過(guò)程中，不僅能較為自覺(jué)地運(yùn)用法律手段，從確立和實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范兩個(gè)方面進(jìn)行思想道德、社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德的建設(shè)，而且十分注重營(yíng)造信譽(yù)、公正、安全、和諧的法治環(huán)境來(lái)培育道德生長(zhǎng)的土壤。

xx從依法治市一開(kāi)始，就將普法作為一項(xiàng)確立人們共同行為準(zhǔn)則和基本道德標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性社會(huì)工程來(lái)抓。領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年和外來(lái)暫住人口是xx市全民普法的重點(diǎn)。

全市建立了縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部每月一個(gè)學(xué)法日制度和學(xué)法檔案。1995年12月至1996年1月，全市共有18000余名縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部參加了學(xué)法考試，參考率達(dá)96，提出普法建議55600多條。

xx市在約80的中學(xué)、60以上的小學(xué)對(duì)學(xué)生進(jìn)行了大規(guī)模的普法教育，建立了一些“中學(xué)生學(xué)法園地”和“娃娃學(xué)法園地”。1995年下半年，xx市還對(duì)全市40多萬(wàn)暫住人口分批進(jìn)行了法制教育，并對(duì)5萬(wàn)多人進(jìn)行了學(xué)法考試。

xx市十分重視發(fā)揮報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)三大新聞媒介的普法作用。如xx電視臺(tái)與市中級(jí)法院合作，自1994年4月1日在全國(guó)率先開(kāi)辦《法庭傳真》、每周一次現(xiàn)場(chǎng)直播法院審理案件以來(lái)，到目前為止已播出了120余期，產(chǎn)生了很好的普法效果，全國(guó)各地紛紛效仿。

xx市既轟轟烈烈又扎扎實(shí)實(shí)的全民普法，為將人們的思想、行為規(guī)范到法律上來(lái)，為確立最基本的道德準(zhǔn)則打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，學(xué)不學(xué)法、懂不懂法大不一樣。

如xx市在對(duì)外來(lái)蜇住人口進(jìn)行法制教育之前，其犯罪率占全市總犯罪率的50以上；進(jìn)行法制教育之后，其犯罪率立即下降到40左右，且打架斗毆、違犯道德的現(xiàn)象也大幅度減少。通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施法律來(lái)矯正人們的道德觀念和道德行為，這是xx市的成功做法。

xx電視臺(tái)《法庭傳真》曾以“一個(gè)耳光和60元錢(qián)的代價(jià)”為題，現(xiàn)場(chǎng)直播了玄武區(qū)法院審理的一起搶劫案件，在xx市民中引起很大反響。案犯朱宏友在火車站附近，以實(shí)施打耳光的暴力手段搶了一個(gè)外地人60元錢(qián)，被判了4年有期徒刑。

當(dāng)審判長(zhǎng)當(dāng)庭宣讀判決書(shū)的語(yǔ)音剛落，就有觀眾打進(jìn)熱線電話認(rèn)為判得太重。擔(dān)任場(chǎng)外評(píng)點(diǎn)的法院院長(zhǎng)立刻根據(jù)刑法有關(guān)條文，對(duì)本案進(jìn)行了評(píng)點(diǎn)分析，指出搶劫罪因?qū)θ松戆踩斐赏{，故其社會(huì)危害性比搶奪罪、盜竊罪都要大，其法定最低刑期是3年有期徒刑。

這樣一分析，對(duì)觀眾教育深刻。一位來(lái)xx打工的農(nóng)民在評(píng)點(diǎn)結(jié)束后打電話到直播現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)：“那人只搶了60元錢(qián)，就被判了4年，猛一聽(tīng)，覺(jué)得法官判得太重，但法律條文明擺著，只要是搶劫，哪怕?lián)屢环皱X(qián)，也至少要判3年，這對(duì)我們這些人教育真是太深了。

”由此可見(jiàn)嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)人們的守法行為和道德行為的矯正作用之一斑。xx市1994年5月通過(guò)制定和嚴(yán)格實(shí)施《關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，在全市禁放煙花爆竹一次成功，無(wú)疑是通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)規(guī)范社會(huì)道德行為的又一有力例證。

當(dāng)然，嚴(yán)格執(zhí)法并不等于野蠻執(zhí)法；相反，嚴(yán)格執(zhí)法更要文明執(zhí)法。只有文明執(zhí)法，才能真正確立權(quán)威；只有文明執(zhí)法，才能開(kāi)創(chuàng)文明之風(fēng)。

xx市在依法治市的過(guò)程中，堅(jiān)持將提高執(zhí)法者的素質(zhì)作為建設(shè)文明之師的基礎(chǔ)工程來(lái)抓。如xx市鼓樓區(qū)市容管理監(jiān)察大隊(duì)即注重不斷用各種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范隊(duì)員言行，執(zhí)法中堅(jiān)持“四個(gè)在先”：敬禮在先，出示證件在先，告之公務(wù)在先，請(qǐng)字在先。

遇到矛盾沖突時(shí)，自覺(jué)做到打不還手，罵不還口。如分隊(duì)長(zhǎng)馬正山一次在執(zhí)法時(shí)，遭到圍攻，被一男子用點(diǎn)燃的香煙頭燙在臉上不松開(kāi)。

在這種情況下，小馬采取了十分克制、忍讓的態(tài)度，周圍群眾紛紛指責(zé)該男子的行為，迫使其灰溜溜地逃走了。鼓樓區(qū)市容管理監(jiān)察大隊(duì)正是靠了這種忍辱負(fù)重、堅(jiān)韌不拔、文明執(zhí)法的態(tài)度和精神，樹(shù)立了較高的執(zhí)法權(quán)威和良好的執(zhí)法形象，同時(shí)也以實(shí)際行動(dòng)展現(xiàn)了高尚的道德情操，帶動(dòng)了局部社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。

該大隊(duì)在1994年執(zhí)法時(shí)遭圍攻17次，1995年減少到8次，至1996年8月則減少為1次。在全面普法和嚴(yán)格執(zhí)法以制止道德滑坡的基礎(chǔ)上，xx市采取了一系列制度措施加強(qiáng)道德建設(shè)。

《xx市縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》、《xx市市管干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度》、一些部門(mén)的《工作人員廉潔自律若干補(bǔ)充規(guī)定》等規(guī)章制度的建立，有力地推動(dòng)了黨政機(jī)關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)。市政府通過(guò)制定《從我做起，遵守“七不”》等規(guī)定，開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的提高全體市民社會(huì)公德意識(shí)的活動(dòng)，產(chǎn)生了較大的社會(huì)反響。

各行各業(yè)的服務(wù)承諾、微笑服務(wù)、不說(shuō)忌語(yǔ)等活動(dòng)，促進(jìn)了全市職業(yè)道德水平的提高。如彭樓醫(yī)院制定和實(shí)施了《醫(yī)患道德合約》，規(guī)定醫(yī)務(wù)人員不得收受紅包，患者不得饋贈(zèng)醫(yī)務(wù)人員錢(qián)物，誰(shuí)違反誰(shuí)負(fù)責(zé)。

合約實(shí)施四個(gè)月后，回收合約2350份，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一起舉報(bào)收受紅包事件。此外，技術(shù)監(jiān)督局建立了“四不三同時(shí)”制度，公安局建立了“周六民警到我家”制度，等等。

上述一系列規(guī)章制度的確立，標(biāo)志著xx市的各項(xiàng)道德建設(shè)已開(kāi)始走上制度化、規(guī)范化的道路。xx市在注重營(yíng)造全市整體法治環(huán)境、培育道德生長(zhǎng)土壤的同時(shí)，還自覺(jué)地抓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、行政村、企業(yè)、學(xué)校等社區(qū)的依法治理，將其作為社會(huì)主義精神文明的有效載體和前沿陣地來(lái)建設(shè)。

實(shí)踐證明，凡是依法治理搞得比較好的社區(qū)，其精神文明建設(shè)就搞得比較好。如建鄴區(qū)莫愁湖街道自1993年開(kāi)展依法治街以來(lái)，以《莫愁湖街道依法治街規(guī)范化管理暫行條例》為依據(jù)，通過(guò)深入扎實(shí)的依法治街活動(dòng)，全面推進(jìn)了社會(huì)主義精神文明建設(shè)，取得了突出的成績(jī)，于1995年被民政部授予“中國(guó)街道之星”榮譽(yù)稱號(hào)。

xx市整體法治環(huán)境和基層社區(qū)各個(gè)法治環(huán)境的改善，有力地促進(jìn)了xx市的社會(huì)主義精神文明建設(shè)，一個(gè)具有良好道德風(fēng)范和精神風(fēng)貌的xx市正在逐步形成。

（五）法制統(tǒng)一在xx國(guó)家法制統(tǒng)一，中央政令暢通，是國(guó)家穩(wěn)定和中央權(quán)威的最重要標(biāo)志，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要基礎(chǔ)。一段時(shí)間以來(lái)，執(zhí)法上的地方利益驅(qū)動(dòng)和地方保護(hù)主義問(wèn)題極其嚴(yán)重，致使國(guó)家法制統(tǒng)一和中央政令暢通受到了一定程度的破壞，國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定受到了相當(dāng)程度的干擾，中央總攬改革全局、將改革向深度和廣度推進(jìn)的能力受到了很大程度的削弱。

xx市在推進(jìn)依法治市的過(guò)程中，自始至終將維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和中央政令暢通作為首要標(biāo)準(zhǔn)。市委、市人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的依法治市是國(guó)家法制統(tǒng)一前提下的地方依法治理，而絕不是西方國(guó)家的地方自治或城市自治，更不是封建社會(huì)的諸侯割據(jù)或藩鎮(zhèn)坐大。

那種靠犧牲國(guó)家法制統(tǒng)

一、犧牲國(guó)家整體利益或兄弟省市利益、以鄰為壑、地方保護(hù)的做法來(lái)刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使得益于局部和一時(shí)，也必將因國(guó)家全局利益受損、其他地方迅速效仿以及社會(huì)風(fēng)氣整體惡化，而使本地長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益受到數(shù)十倍的懲罰。正確的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致正確的行動(dòng)。

從1991年開(kāi)始依法治市以來(lái)，xx市共制定了18件地方性法規(guī)和212件地方規(guī)章，沒(méi)有一件與國(guó)家法律、行政法規(guī)相沖突。市人大和市政府頂住了地方利益和部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)的壓力，沒(méi)有對(duì)不符合法律、行政法規(guī)的原則、精神和具體規(guī)定的立法草案開(kāi)口子。

如1994年10月，xx市政府在為市人大代擬《xx市科技進(jìn)步條例》這一地方性法規(guī)草案時(shí)，有關(guān)部門(mén)要求在該法規(guī)中作出“被列入市級(jí)以上試制計(jì)劃的新產(chǎn)品可享受一定比例的稅收減免待遇”的規(guī)定；這項(xiàng)規(guī)定雖然有利于推動(dòng)企業(yè)研制、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，并可為xx市帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益，但考慮到國(guó)家稅法在這方面沒(méi)有授權(quán)，故市政府刪除了草案中的這一條款，維護(hù)了國(guó)家稅法的統(tǒng)一。更為可貴的是，xx市為了保證國(guó)家法律、行政法規(guī)的堅(jiān)決貫徹實(shí)施，即使暫時(shí)犧牲某些局部利益也在所不惜。

如為了嚴(yán)格實(shí)施國(guó)家環(huán)境保護(hù)法，堅(jiān)持執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的國(guó)策，1993年3月xx市政府制定了《xx市污染企業(yè)（項(xiàng)目）搬遷暫行規(guī)定》，該規(guī)定在貸款、免交有關(guān)地方稅收和費(fèi)用、扶持企業(yè)生產(chǎn)和職工生活等各方面均給予搬遷企業(yè)（項(xiàng)目）以很大政策優(yōu)惠。雖然這會(huì)影響地方財(cái)政收入，但卻對(duì)鼓勵(lì)污染企業(yè)（項(xiàng)目）搬遷起了很大促進(jìn)作用。

該規(guī)定實(shí)施后，已有50多個(gè)企業(yè)（項(xiàng)目）搬遷出城。在控制基建規(guī)模、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、清理預(yù)算外資金、嚴(yán)厲打擊刑事犯罪、打擊假冒偽劣產(chǎn)品、治理“三陪”和“三亂”等一系列涉及國(guó)家大局的行動(dòng)中，xx市委、市政府執(zhí)行中央政令果斷、堅(jiān)決，絕不搞上有政策、下有對(duì)策，更不會(huì)頂著不辦。

如在治理“三陪”方面，xx市從1991年開(kāi)始就制定了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章和部門(mén)規(guī)范性文件，并嚴(yán)格加以實(shí)施，從而有效地扼制了社會(huì)丑惡現(xiàn)象的泛濫。即使因此而減少數(shù)億元的經(jīng)濟(jì)收入，也絲毫沒(méi)有影響xx市委、市政府堅(jiān)持執(zhí)行中央政令的決心。

面對(duì)愈演愈烈的執(zhí)法上的地方保護(hù)主義歪風(fēng)，xx市也深受其害。如該市的一名人大代表就曾因經(jīng)濟(jì)糾紛而被外省司法機(jī)關(guān)抓去當(dāng)人質(zhì)。

但為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的大局，xx市執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中能自覺(jué)地不搞地方保護(hù)主義。xx市中級(jí)人民法院協(xié)助大連中級(jí)法院執(zhí)行江蘇液化氣公司貨款一案就是一例。

江蘇液化氣公司將20xx戶群眾集資辦氣的款項(xiàng)276萬(wàn)元存在xx市中信銀行。根據(jù)中信銀行與液化氣公司的約定，十年后由銀行直接向集資戶兌付集資款。

大連中院在審理該案時(shí)凍結(jié)了這筆款項(xiàng)，執(zhí)行劃撥時(shí)要求xx市中院協(xié)助。此事在集資戶中引起很大反響。

一旦錢(qián)被劃走，十年后兌付豈不成了泡影？集資戶紛紛到省市有關(guān)部門(mén)上訪。xx中院認(rèn)為，液化氣公司欠大連523廠貨款并利息335萬(wàn)元經(jīng)判決確認(rèn)應(yīng)予執(zhí)行。

為了不直接損害群眾利益，xx市中院直接出面做液化氣公司的工作，讓其另外迅速籌集到340萬(wàn)元，全部履行了判決。當(dāng)然，面對(duì)地方利益和部門(mén)利益的誘惑與壓力，xx市各執(zhí)法機(jī)關(guān)也并非生活在真空之中；但有效的監(jiān)督機(jī)制及時(shí)制止了某些執(zhí)法機(jī)關(guān)地方保護(hù)主義傾向的抬頭。

如1996年1月15日，xx市棲霞區(qū)法院與區(qū)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全區(qū)范圍內(nèi)幫助企業(yè)清理催收應(yīng)收款項(xiàng)的意見(jiàn)》的文件，規(guī)定由區(qū)法院和區(qū)計(jì)經(jīng)委聯(lián)合成立催款領(lǐng)導(dǎo)小組，幫助企業(yè)催收欠款，從中提取一定比例作為辦案經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)辦案人員。這份文件在棲霞區(qū)駐區(qū)企業(yè)中引了起強(qiáng)烈反響。

今年5月份，一名市人大代表向市人大法制委員會(huì)寫(xiě)信反映情況，市人大法制委員會(huì)認(rèn)為：“這是受利益驅(qū)動(dòng)作出的錯(cuò)誤決定。這種做法一方面影響受理、審判經(jīng)濟(jì)糾紛案件的公正性；一方面也形成地方保護(hù)主義。

”“要及時(shí)糾正，此風(fēng)不可長(zhǎng)。”并建議棲霞區(qū)人大常委會(huì)依法監(jiān)督。

5月29日，棲霞區(qū)法院與區(qū)計(jì)經(jīng)委下文撤銷該文件，糾正了錯(cuò)誤作法。在全國(guó)各地地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重的情況下，xx市能依靠自身機(jī)制自覺(jué)地制止這種傾向的抬頭，的確是十分難能可貴的。

xx市依法治市的上述五方面的成效，只是其依法治市成果的部分總結(jié)。為了正確評(píng)價(jià)這些成效，我們應(yīng)當(dāng)始終注意遵循以下三項(xiàng)評(píng)價(jià)原則：第一，依法治市的成效本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)的成效，而非立竿見(jiàn)影的成效；第二，依法治市的成效本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是綜合性的成效，而非單方面的成效；第三，依法治市的成效本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是既重質(zhì)又重量的成效，而非單純量的成效。

根據(jù)這三項(xiàng)評(píng)論原則，我們認(rèn)為，xx市依法治市的成效還只是初步的。只有隨著國(guó)家整體法治環(huán)境的全面好轉(zhuǎn)，只有隨著xx依法治市的整體深入，xx市的法治環(huán)境才能越來(lái)越好，法治的整體合力才能越來(lái)越大，法治的終極社會(huì)成效也才能越來(lái)越顯著和突出。

二、xx市依法治市的主要經(jīng)驗(yàn)對(duì)xx市依法治市具有全局推動(dòng)意義的經(jīng)驗(yàn)主要有以下五條：

（一）黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織機(jī)構(gòu)有力xx市委始終對(duì)開(kāi)展依法治市工作極其重視，從1991年初就成立了由市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組，1993年又根據(jù)工作需要充實(shí)了領(lǐng)導(dǎo)小組的力量，由市委副書(shū)記任組長(zhǎng)，市人大、市政府、市政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，市法院、檢察院、公安局及其他有關(guān)部委辦局主要負(fù)責(zé)同志任組員。市直各部門(mén)、各區(qū)、縣也按照這一原則成立了本部門(mén)、本區(qū)域的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組。

xx市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)工作真抓實(shí)干，定期開(kāi)會(huì)討論依法治市進(jìn)展情況，解決各種矛盾和困難。市委書(shū)記王武龍、市長(zhǎng)王宏民、市人大常委會(huì)主任胡序建等主要領(lǐng)導(dǎo)將依法治市工作擺在十分重要的位置。

xx市依法治市之所以取得較大成績(jī)，還在于依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組之下有一個(gè)做實(shí)事的辦公室，由司法局陸印副局長(zhǎng)兼任辦公室主任，與司法局合署辦公。該辦公室不僅能及時(shí)、正確、有效地將領(lǐng)導(dǎo)小組的決策化為具體行動(dòng)，而且能創(chuàng)造性地開(kāi)展工作和指導(dǎo)工作；既是領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)和智囊機(jī)構(gòu)，又是全市依法治市的組織機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）圍繞中心工作，制定實(shí)施規(guī)劃xx市1991年就制定了依法治市5年規(guī)劃，1993年又對(duì)該規(guī)劃進(jìn)行了修改，并制定了每年度的實(shí)施計(jì)劃。無(wú)論是5年規(guī)劃還是年度實(shí)施計(jì)劃，都被納入了xx市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和精神文明建設(shè)的總體目標(biāo)之中；從而既進(jìn)一步明確了在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形式下開(kāi)展依法治市工作的目標(biāo)、任務(wù)、方法和步驟，使其具有長(zhǎng)期的和全局的指導(dǎo)意義；又將依法治市工作與其他各項(xiàng)工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使其更易于落在實(shí)處。

（三）明確治理標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核驗(yàn)收1994年8月，xx市制定了《依法治市工作標(biāo)準(zhǔn)》，明確規(guī)定了市和市直各部門(mén)、各區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、工廠、學(xué)校、街道、行政村等單位開(kāi)展依法治理工作的范圍、目標(biāo)和具體要求，將軟任務(wù)變成了硬任務(wù)。全市還推行了依法治理的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制和層層目標(biāo)責(zé)任制，將依法治理任務(wù)分解，并摸索了一整套各單位依法治理是否達(dá)標(biāo)的考核驗(yàn)收辦法，將其作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要政績(jī)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行一票否決制。

如白下區(qū)制定了《依法治區(qū)百分考核標(biāo)準(zhǔn)》，分別對(duì)依法行政、依法治街、依法治鎮(zhèn)、依法治廠、依法治村、依法治校、依法治店等各個(gè)方面制定了百分考核標(biāo)準(zhǔn)；玄武區(qū)制定了《依法治理工作驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；秦淮區(qū)制定了《依法治理達(dá)標(biāo)驗(yàn)收實(shí)施辦法》。

（四）既抓制度建設(shè)，又抓普法育人xx市在開(kāi)展依法治市的過(guò)程中，抓住了法治的本質(zhì)是制度與人的良性互動(dòng)這一關(guān)鍵，一方面將二五普法、法制教育作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程來(lái)抓，以全面提高從領(lǐng)導(dǎo)干部、到執(zhí)法人員、到全體市民的法律知識(shí)和法律意識(shí)；另一方面對(duì)從政權(quán)建設(shè)、民主建設(shè)、廉政建設(shè)，到立法、執(zhí)法、司法，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、精神文明、社會(huì)治安等各個(gè)方面進(jìn)行了全方位的建章立制工作，并使其相互配套，整體推進(jìn)。

（五）注重典型推動(dòng)，突出專項(xiàng)治理xx市注重根據(jù)依法治市的推進(jìn)情況，在不同時(shí)期確立不同的典型，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分類指導(dǎo)，以點(diǎn)帶面，以塊帶條，逐步全面推進(jìn)依法治市工作。僅1991年至1992年，xx市和各區(qū)、縣就抓了67個(gè)各種不同類型的典型。

1994年，xx市側(cè)重抓了7個(gè)單位6種不同類型的試點(diǎn)，并組成了7個(gè)聯(lián)絡(luò)組，每個(gè)組有一名市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分別對(duì)試點(diǎn)單位進(jìn)行具體指導(dǎo)，總結(jié)推廣其經(jīng)驗(yàn)。在抓好典型的同時(shí)，xx市適時(shí)地將依法治市工作全面推開(kāi)。

1994年全市有三分之一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村、企業(yè)、二分之一街道開(kāi)展了依法治理。1996年全市則有三分之二鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、企業(yè)、行政村將達(dá)到依法治理標(biāo)準(zhǔn)。

為了集中力量迅速治出成效，xx市還根據(jù)國(guó)家法制建設(shè)和xx城市發(fā)展與管理的具體情況，確定每年度依法治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。1993年度重點(diǎn)進(jìn)行了市容衛(wèi)生和市場(chǎng)秩序兩項(xiàng)依法治理；1994年度重點(diǎn)開(kāi)展了社會(huì)治安和禁放煙花爆竹兩項(xiàng)依法治理；1995年度重點(diǎn)抓了外來(lái)流動(dòng)人口的依法管理；1996年則重點(diǎn)抓了經(jīng)營(yíng)銷售假冒偽劣產(chǎn)品和工程建筑市場(chǎng)兩項(xiàng)依法治理。

三、xx市依法治市向縱深推進(jìn)過(guò)程中面臨的深層次矛盾通過(guò)對(duì)xx市依法治市工作的深入調(diào)查，我們強(qiáng)烈地感受到，xx市依法治市工作目前正處于是爬坡、停滯還是滑坡的轉(zhuǎn)折關(guān)頭。其原因在于一個(gè)城市的依法治市工作越是向前發(fā)展，越是會(huì)面臨一些在全國(guó)具有普遍性的深層次矛盾和困難。

這些矛盾和困難不解決，依法治市工作就會(huì)停滯甚至倒退，全國(guó)這種反面例證較多；而一個(gè)城市似乎又只能緩解這些矛盾和困難的一部分，而不可能解決這些矛盾和困難的全部。目前干擾各地將依法治理向縱深推進(jìn)的深層次矛盾主要有：

（一）地方法治動(dòng)力與國(guó)家法治動(dòng)力不同步甚至相沖突之間的矛盾對(duì)國(guó)家而言，政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和精神文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域均要求實(shí)現(xiàn)法治，以保證國(guó)家長(zhǎng)治久安；但對(duì)地方而言，既有實(shí)現(xiàn)法治的動(dòng)力，也有實(shí)現(xiàn)法治的阻力。動(dòng)力可能來(lái)自上級(jí)的號(hào)召、地方領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)見(jiàn)、群眾的要求以及某些領(lǐng)域依法治理的迫切要求（如城市房屋拆遷等），但它們都不足以強(qiáng)烈到推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)人必須實(shí)行依法治理；而阻力的存在則強(qiáng)大而實(shí)在：①在國(guó)家大的法治環(huán)境不理想、地區(qū)間法治發(fā)展不平衡的情況下，實(shí)行嚴(yán)格的依法治理可能短期內(nèi)不利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（如打假、打走私、掃黃、嚴(yán)格征稅等）；②依法治市見(jiàn)效慢，政績(jī)軟，往往看不見(jiàn)摸不著，而地方領(lǐng)導(dǎo)人的任期有限，不能不以主要精力抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)為官一任，富民一方；③依法治市對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)似乎不如行政手段治市那么迅速見(jiàn)效，往往束縛手腳；④依法治市可能削弱某些領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，甚至限制其獲得非法利益；⑤依法治市需要較高理論水平的指導(dǎo)，工作量大，困難多，不容易推動(dòng)；⑥干部群眾的法治意識(shí)普遍不高，依法治理要求別人的多，要求自己的少。

上述種種阻力，均導(dǎo)致很多地方不愿花大力氣真正實(shí)行依法治理，其表現(xiàn)形式為或敷衍塞責(zé)，或形式主義，或停滯不前，或偃旗息鼓。

（二）地方依法治理需要國(guó)家全方位推動(dòng)與現(xiàn)在主要靠局部地區(qū)自主摸索法治之路之間的矛盾依法治國(guó)是一個(gè)全方位、全局性的國(guó)家工程，既不可能在國(guó)家法治推進(jìn)不力、地區(qū)法治發(fā)展嚴(yán)重不平衡，甚至在國(guó)家法制統(tǒng)一受到個(gè)別地區(qū)嚴(yán)重破壞的情況下率先實(shí)現(xiàn)地方法治，也不可能將地方法治簡(jiǎn)單相加構(gòu)成國(guó)家法治，而必須在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方有力推進(jìn)的體制下逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治和地方法治。

（三）地方依法治理需要黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的專門(mén)機(jī)構(gòu)的有力推動(dòng)與現(xiàn)在普遍存在的領(lǐng)導(dǎo)乏力、辦事機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)、無(wú)人、無(wú)經(jīng)費(fèi)之間的矛盾各個(gè)依法治理搞得比較好的地區(qū)雖然大多成立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，但多為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，一年只能開(kāi)幾次會(huì)討論決定重大問(wèn)題，具體工作由辦公室承擔(dān)。該辦公室一般由司法局主管法制宣傳的副局長(zhǎng)兼主任，由司法局宣傳處兼做日常事務(wù)。

由于依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室普遍級(jí)別低、權(quán)力小，因而難以與市人大、公、檢、法機(jī)關(guān)以及黨委政府各職能部門(mén)協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)上只有一個(gè)依法治理的宣傳機(jī)構(gòu)；且辦公室沒(méi)有專職人員，缺乏專門(mén)經(jīng)費(fèi)，故的確是小馬拉大車，承擔(dān)不了推動(dòng)一個(gè)地區(qū)依法治理這樣全方位的工作任務(wù)。

（四）地方依法治理需要將法治作為價(jià)值目標(biāo)與將法治作為單純的治理工具之間的矛盾法治首先是一個(gè)價(jià)值目標(biāo)，其固有的原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)有機(jī)的整體，是依法治國(guó)和依法治市應(yīng)當(dāng)達(dá)到的最終目的。法治同時(shí)又是一項(xiàng)治理手段，是推動(dòng)國(guó)家或城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方法。

毫無(wú)疑問(wèn)，法治作為價(jià)值目標(biāo)與法治作為治理手段應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，不能對(duì)法治采取實(shí)用主義或工具主義的態(tài)度，對(duì)其有用的就用，對(duì)其作用不太大的就不用；對(duì)其好用的就用，對(duì)其不好用的就不用。實(shí)踐中各地往往只注重依法治民，不注重依法治官；只注重依法治基層，不注重依法治權(quán)力；少數(shù)地方甚至存在著以“人治”推行“法治”、以“枉法”治理“違法”的現(xiàn)象。

其結(jié)果是永遠(yuǎn)不可能健全社會(huì)主義民主和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治；永遠(yuǎn)不可能促使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會(huì)如何自覺(jué)地在法律之下提出問(wèn)題、思考問(wèn)題和解決問(wèn)題，也永遠(yuǎn)不可能真正確立法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

（五）地方依法治理成效的長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性與依法治理的急功近利之間的矛盾由于依法治理的成效有一個(gè)從量變到質(zhì)變、從隱性到顯性、從短期效果到長(zhǎng)期效果的逐步發(fā)展過(guò)程；因此，開(kāi)展依法治理既不能過(guò)于急功近利，又不能看不到已經(jīng)取得的成果，而必須從下列三個(gè)層面來(lái)自覺(jué)地把握依法治理的成效：一是從推動(dòng)依法治理的進(jìn)程看成效。由于依法治理反映了社會(huì)管理的規(guī)律，代表了社會(huì)發(fā)展的方向，是社會(huì)文明和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志；因此，推進(jìn)依法治理的進(jìn)程和舉措本身就是成效。

當(dāng)然，這種成效還是淺層次的。目前xx市這一層次的成效較為突出。

二是從實(shí)現(xiàn)地區(qū)法治的目標(biāo)來(lái)看成效。依法治理的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)法治，這是深層次的成效。

xx市目前的法治狀態(tài)離此目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，但已開(kāi)始形成法治市的基本雛形。三是從推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展看成效。

依法治理既是目的，又是手段。從前者看，實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)就是最大的成效；從后者看，只有對(duì)一個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展起推進(jìn)作用才是最終的成效。

毫無(wú)疑問(wèn)，法治的目的與手段是統(tǒng)一的，不存在、也不可能存在所謂好的法治與壞的法治之分的問(wèn)題。由于xx市目前還只是在構(gòu)建法治市的基本框架；因此，依法治市對(duì)xx政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體推動(dòng)作用還較為有限，干擾形成法治合力的因素還大量存在。

只有隨著xx依法治市的進(jìn)一步深入，法治的終極社會(huì)成效才越來(lái)越顯著和突出。由此可見(jiàn)，地方依法治理的短期成效與長(zhǎng)期成效、直接成效與終極成效、舉措成效與社會(huì)成效實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)一的。

（六）地方依法治理需要逐步進(jìn)行法治的整體推動(dòng)與現(xiàn)在各地普遍存在的單項(xiàng)突進(jìn)、零星治理之間的矛盾法治是一項(xiàng)規(guī)模宏大的全方位社會(huì)工程，必須對(duì)立法、執(zhí)法、守法、普法、法律監(jiān)督等法治的各個(gè)環(huán)節(jié)以及每個(gè)環(huán)節(jié)的各個(gè)方面全面規(guī)劃，整體推進(jìn)，而不能零打碎敲，零星建設(shè)。實(shí)踐中各地在依法治理時(shí)往往只愿抓面上的、容易出成效的法制建設(shè)，而不愿抓深層次的、不容易見(jiàn)成效的法制建設(shè)，結(jié)果常常導(dǎo)致事倍功半，甚至相互抵消。

如各地一般只注重抓普法，不太注重抓司法隊(duì)伍建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致一個(gè)司法人員的腐敗就足以抵消一百個(gè)普法人員的工作；只注重抓立法，不太注重抓嚴(yán)格執(zhí)法、守法和監(jiān)督，結(jié)果導(dǎo)致法律無(wú)法真正落實(shí)到社會(huì)生活的各個(gè)方面。當(dāng)然，法治的整體推動(dòng)并不排斥在特定時(shí)期集中力量加強(qiáng)某一薄弱環(huán)節(jié)或關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法制建設(shè)，如當(dāng)前就要重點(diǎn)抓好執(zhí)法環(huán)節(jié)的法制建設(shè)；但這種特定環(huán)節(jié)的單項(xiàng)法制建設(shè)既應(yīng)當(dāng)以法治的整體推動(dòng)為基礎(chǔ)，又應(yīng)當(dāng)與整體推動(dòng)相銜接，以此將依法治國(guó)和依法治市工作全面、深入地向前推進(jìn)。

四、xx市依法治市經(jīng)驗(yàn)對(duì)依法治國(guó)具有借鑒意義上述6個(gè)方面的深層次矛盾說(shuō)明，無(wú)論是依法治市還是依法治國(guó)，它與經(jīng)濟(jì)體制改革在動(dòng)力上的一個(gè)根本不同之處在于，一個(gè)地區(qū)、部門(mén)或單位在經(jīng)濟(jì)體制改革的很多方面一般有自發(fā)的動(dòng)力，愿意自主摸索和試驗(yàn)；而依法治理則可能缺乏這種自發(fā)的動(dòng)力，需要自上而下注入自覺(jué)的動(dòng)力。因此，推行依法治國(guó)戰(zhàn)略的全局性、綜合性和復(fù)雜性，決定了它不可能象經(jīng)濟(jì)體制改革那樣長(zhǎng)期以自發(fā)的自下而上的摸索為主，而應(yīng)當(dāng)以上下齊動(dòng)、以上為主、全面規(guī)劃、整體推進(jìn)的方式來(lái)組織實(shí)施，這可能是解決上述6個(gè)方面深層次矛盾、全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法治市工作的基本思路。

為此，我們特向中央提出如下建議：

（一）實(shí)施依法治國(guó)需要中央成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和高效率的辦事機(jī)構(gòu)予以全方位推動(dòng)。為了將依法治國(guó)這一具有長(zhǎng)期性、全局性、事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略舉措扎扎實(shí)實(shí)地推向前進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的根本轉(zhuǎn)變，建議成立中央依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組或依法治國(guó)委員會(huì)，由總書(shū)記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)或委員會(huì)主任，其他政治局常委任副組長(zhǎng)或副主任，有關(guān)方面的負(fù)責(zé)人任成員或委員，下設(shè)依法治國(guó)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)。

各地區(qū)、各部門(mén)也應(yīng)按照這一原則成立依法治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。

（二）實(shí)施依法治國(guó)需要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以及二○一○年遠(yuǎn)景規(guī)劃來(lái)制定依法治國(guó)五年計(jì)劃和二○一○年遠(yuǎn)景規(guī)劃，確立依法治國(guó)的三步發(fā)展戰(zhàn)略，每五年為一個(gè)階段，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以及五年普法計(jì)劃同步。該五年計(jì)劃應(yīng)明確規(guī)定依法治國(guó)的目標(biāo)、任務(wù)、步驟和方法，同時(shí)制定年度實(shí)施計(jì)劃來(lái)保證其實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)施依法治國(guó)需要抓住制度建設(shè)和人的建設(shè)這兩個(gè)關(guān)鍵要素，深刻認(rèn)識(shí)沒(méi)有好的制度好人也會(huì)變壞，壞人更加猖獗，而僅有好的制度沒(méi)有人嚴(yán)格執(zhí)行和遵守也會(huì)形同虛設(shè)的辯證道理，一手抓國(guó)家民主建設(shè)和法制建設(shè)，在健全社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)上逐步完善國(guó)家法律體系，建立嚴(yán)格的立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督制度；另一手抓普法教育，逐步提高廣大干部、群眾的民主意識(shí)和法治意識(shí)，充分確立法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。只有真正確立了制度與人的良性主動(dòng)關(guān)系，才能完全實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）實(shí)施依法治國(guó)需要將其與經(jīng)濟(jì)工作及各項(xiàng)具體工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，將依法治國(guó)任務(wù)分解，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制和層層目標(biāo)責(zé)任制，使其由軟任務(wù)變?yōu)橛踩蝿?wù)，并制定各地區(qū)、各部門(mén)依法治理的工作規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，將國(guó)家憲法、法律、行政法規(guī)在各地區(qū)、各部門(mén)的貫徹實(shí)施作為頭條考核內(nèi)容，將能否保證國(guó)家法制統(tǒng)

一、政令暢通作為衡量地方是否與中央保持一致的首要標(biāo)準(zhǔn)，將依法治理工作作為考核地方和部門(mén)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的一項(xiàng)主要政績(jī)，對(duì)不能達(dá)標(biāo)的實(shí)行一票否決制。

（五）實(shí)施依法治國(guó)需要條塊結(jié)合，以塊為主，齊抓共管，形成合力；需要點(diǎn)面結(jié)合，點(diǎn)面互動(dòng)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上推開(kāi)和在推開(kāi)基礎(chǔ)上深化試點(diǎn)；需要整體推進(jìn)與專項(xiàng)治理結(jié)合，既充分發(fā)揮法治的整體效應(yīng)，又在不同時(shí)期針對(duì)具有普遍性的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題依法集中治理，以期在某一方面迅速收效。